En Europa seguimos con nuestro día a día con relativa normalidad a pesar del preocupante movimiento de tropas rusas que sigue agrupándose en distintos puntos fronterizos ucranianos. Sí es cierto que los informativos tratan esta crisis en sus contenidos, que se ha ido informando sobre la ausencia de avances en las dos recientes rondas de contactos entre Rusia y Occidente celebradas en Ginebra y Bruselas, o de la reunión bilateral con Alemania; y también que los diarios están dedicando extensas crónicas de la presión que desde Moscú se está ejerciendo sobre el terreno físico y digital (ciberataque incluido) de la ex república soviética, pero, ni aun así “los tambores de guerra que están sonando fuerte” a los que refirió el embajador de Estados Unidos ante la OSCE, Michael Carpenter, se oyen con claridad desde la vieja Europa.
Seguimos con mucha calma, como yoguis gozando de un nirvana en rebajas, este aumento de la temperatura en suelo europeo, quizá confiados en que la razón y la diplomacia sean el mejor extintor, o puede que dando por hecho que Rusia aprendió la lección del desgaste que le supuso la ocupación de Afganistán, de donde se tuvieron que retirar exhaustos, al igual que le ha sucedido a EE.UU. en Irak o más recientemente en la propia Afganistán. Pero esta calma, más que la propia de quien tiene claro cómo actuar si finalmente Rusia decide “ir a las manos”, parece afín a la de aquel que tras mirar de refilón decide mantener inalterable el guión de su vida. Y ya se sabe lo que decía Albert Einstein sobre este tipo de ceguera: “El mundo no será destruido por aquellos que hacen el mal, sino por aquellos que los ven y no hacen nada”.
No, desde Occidente no se oyen los tambores de guerra, aunque el panorama geopolítico mundial sí haya subido el volumen del debate de si la Unión Europea tiene que disponer de una fuerza militar apoyada y financiada por los Estados miembros, y que actúe directamente bajo las directrices de la UE, o si, como hasta ahora, nuestra seguridad debe seguir basándose en la colaboración entre las diversas fuerzas armadas nacionales de los Estados y la pertenencia a la OTAN de la mayor parte de ellos.
“Evidentemente la UE necesita un ejecito europeo propio porque ya vemos las amenazas que nos llegan desde el exterior tanto del flanco este como del flanco sur y aunque la mayor parte de los países de la UE son miembros de la OTAN no siempre los intereses de la OTAN son los de la UE”, afirma Pilar Rangel, experta en Terrorismo Internacional y en la lucha contra Daesh. Una opinión esta sobre la que, de construir un proyecto, precisaría de un mapa que, según Antonio Carlos Herrera Carrera, oficial ejecutivo y asesor en materia de conducción de operaciones en la Misión de Monitorización de la Unión Europea (EUMM) en Georgia, no está definido:
“La propia Carta de la creación de la Unión Europea menciona políticas comunes en los distintos aspectos a afrontar por los estados miembros. Uno de ellos en la política de defensa y seguridad y es por ello por lo que se está planeando la creación de un ejército europeo que se dedique a defender el territorio y la seguridad de las fronteras o a realizar misiones internacionales de seguridad y asistencia militar en terceros países en colaboración con otras organizaciones supranacionales. Esa voluntad no se ha plasmado en una agenda con voluntad definida, por lo que es una declaración de intenciones aun sin una clara hoja de ruta. Pero, por otro lado, tenemos el ejemplo de la creación de una unidad propia policial europea, Frontex, que tiene como principal objetivo responder a los retos en materia de seguridad en las fronteras europeas, en colaboración y asesoramiento a otros países fuera de la UE. ¿Puede esto significar que se pueda crear un ejército europeo también? No es tan fácil delegar soberanía en materia de defensa”, reflexiona este experto en Inteligencia y Seguridad Internacional.
La Fuerza de Acción Rápida de la UE, un primer paso
Fue en el pasado mes de agosto cuando el alto representante de la Unión Europea para Asuntos Europeos, Josep Borrell, señaló ante la evacuación de tropas en suelo afgano -todo un ejemplo de “sálvese quien pueda”- que “necesitamos aprender la lección de esta experiencia. Como europeos no hemos podido enviar 6.000 soldados alrededor del aeropuerto de Kabul para asegurar el área. EE.UU. lo ha hecho, pero nosotros no”, y afirmó que los 27 miembros de la UE deberían tener una Fuerza de Acción Rápida de al menos 5.000 soldados para actuar con rapidez.
Esta demanda volvió a coger fuerza tres meses después, cuando catorce países miembros, entre los que se encontraban Alemania, Francia o España, propusieron en el Consejo de ministros de Defensa de la Unión Europea la formación de dicha “First Entry Force”, una fuerza que debería constar de barcos y aviones con el fin de apoyar a los gobiernos democráticos de otros países que necesiten ayuda.
También en aquel encuentro celebrado en el mes de mayo Borrell insistió a los responsables de Defensa que la UE debía estar mejor preparada y equipada no solo para actuar más rápidamente, sino también para tomar decisiones, y pidió a los socios la creación de incentivos dirigidos a incrementar los recursos y el personal que lo hagan posible.
La UE sigue trabajando en esta línea y, como publicó recientemente Escudo Digital, el ejecutivo de Pedro Sánchez confía en que sea bajo la presidencia española de la UE en el segundo semestre de 2023 cuando se dé luz verde a esta iniciativa. Aunque antes, en este 2022, se celebrará una cumbre sobre defensa europea bajo presidencia francesa del Consejo de la UE, donde se refrendará la estrategia de defensa, la denominada Brújula Estratégica, y quién sabe si también se explorará esta posibilidad.
La opinión de gobiernos y ciudadanos
Pero una cosa es una fuerza de acción rápida y otra un ejército común único. Volviendo a la crisis ruso-ucraniana que nos ocupa, no debemos olvidar que Moscú dispone para la invasión de Ucrania de unos 175.000 soldados (frente a los 145.000 que tiene Ucrania), según un documento de inteligencia estadounidense publicado por el Washington Post. Frente a ese número de efectivos desplegados (de los más de 2,5 millones con los que cuenta el gigante ruso) poca capacidad de disuasión podría tener una fuerza de acción rápida europea compuesta por 5.000 soldados (independientemente de la OTAN), por lo que la pregunta es si más allá de la First Entry Force, Europa debería aspirar a tener unas fuerzas armadas que velen por la defensa común de todo el territorio de la unión y si eso sería viable.
¿Y qué opinan los europeos y los gobiernos de esta posibilidad? La ciudadanía de los países miembros apoya claramente el desarrollo de una defensa común, tal y como quedó reflejado en la encuesta Eurobarómetro especial sobre seguridad y defensa de finales de 2019, en la que se podía ver cómo se ha pasado del 75% de apoyo en la UE de los 28 a un 78% de los 27 (sin Reino unido). En el caso de España este apoyo aún es mayor, ya que se pasó del 78% de apoyo a una política de seguridad y defensa común europea en 2018 a un 84% favorable en 2019.
También los principales líderes europeos se han manifestado claramente en esta dirección en los últimos años. Es el caso del presidente francés, Emmanuel Macron, quien apoyó en 2017 la idea de un proyecto militar europeo conjunto: “En el ámbito de la defensa, Europa debe dotarse de una fuerza de intervención común, un presupuesto común de defensa y una doctrina común para actuar. La creación del Fondo Europeo de Defensa y de la Cooperación Estructurada Permanente debe fomentarse lo antes posible y complementarse con una iniciativa de intervención europea que permita a nuestras fuerzas armadas integrarse mejor en todas las fases”, dijo entonces. Y quien este mismo miércoles, con motivo de la inaguración de la la presidencia francesa de la Unión Europea, ha destacado la seguridad como uno de los tres grandes retos (junto a la transformación digital y al cambio climático) de una Europa que necesita un nuevo "marco de seguridad": "El tercer desafío es, por supuesto, la seguridad", dijo el presidente francés, instando a Europa a "armarse, no para desafiar a otras potencias, sino para garantizar su independencia en este mundo de violencia, para no estar sujeta a las elecciones de otros, para recuperar el control de sus fronteras y espacio".
La ex canciller alemana, Angela Merkel, es también una firme defensora de esa propuesta, como dejó de manifiesto en su discurso ante el Parlamento Europeo en noviembre de 2018, en el que que destacó que “Europa debe tomar su destino entre sus manos, porque la época en la podíamos confiar sin reservas en los demás ha terminado", y abogó por crear un verdadero ejército europeo, como complemento de la OTAN, para "demostrar al mundo que nunca más habrá guerra entre los países europeos". Un año después Pedro Sánchez, el presidente español, se unió a esta corriente de opinión y manifestó su implicación personal en la creación de "unas tropas estarían bajo mando de la Unión Europea y que contarían con efectivos del Ejército español", mientras que el avance hacia una unión de seguridad y defensa es asimismo una de las prioridades de la Comisión liderada por Ursula von der Leyen. Estas y otras declaraciones similares coinciden en un momento en el que la salida del Reino Unido se percibe entre los principales mandatarios como una oportunidad, ya que Londres bloqueaba cualquier propuesta de desarrollo de una política común de defensa o a creación de un ejército. Ahora, sin ellos, es previsible un mayor compromiso y voluntad entorno al proyecto por parte de los miembros.
Pero el paso de las palabras a los hechos no es tarea fácil. Son muchas las cuestiones que hay que resolver si algún día Europa quiere sentarse en la misma mesa que EE.UU., China, Rusia, la OTAN o la recién creada AUKUS (el acuerdo de seguridad de EEUU, Reino Unido y Australia para la región del Indo-Pacífico).
“Entre los argumentos a tener en cuenta en contra de esta posibilidad está la reticencia por parte de los países que componen la Unión Europea de perder parte de su soberanía y capacidad de decisión en materia de defensa y seguridad si acceden a crear un ejército europeo. Todos los países financian y planean cómo gestionar sus fuerzas armadas y aunque la racionalización de las estructuras de fuerza que propone la Comisión Europea con un ejército europeo mediante la creación de economías de escala y aumento de la eficacia conjunta, la creación de un ejército europeo con presupuesto europeo también pondría en riesgo la continuidad de los presupuestos nacionales para defensa. En consecuencia, la quimera del ejército europeo se reduce al placebo de las numerosas unidades militares bilaterales, trilaterales o multilaterales existentes. Hay países que apuestan por la creación de unas fuerzas armadas europeas (Francia, España, Alemania e Italia), pero hay otros que piensan que esta iniciativa podría debilitar sus intereses nacionales e incluso la relación con la Alianza Atlántica, ya que podría hacer que la UE se alejara de su socio estadounidense”, afirma Antonio Carlos Herrera.
El camino hacia una Europa única para la Defensa
Aunque aún no existe un ejército de la UE y la defensa sigue siendo una prerrogativa nacional exclusiva, actualmente hay varias iniciativas a escala comunitaria para impulsar la cooperación y reforzar la capacidad de Europa para defensa.
Entre estas se encuentran la cooperación estructurada permanente (PESCO), que se puso en marcha en diciembre de 2017 y que opera sobre la base de medio centenar de proyectos colaborativos vinculantes que incluyen un Comando Médico Europeo, un Sistema de Vigilancia Marítima, asistencia mutua para los equipos de seguridad cibernética y de respuesta rápida, y una escuela conjunta de inteligencia de la UE. También se halla el Fondo Europeo de Defensa (FED), puesto en marcha en junio de 2017, por el que los eurodiputados acordaron el 29 de abril de 2021 financiar el fondo con 7.900 millones de euros provenientes del presupuesto a largo plazo (2021-2027) para complementar las inversiones nacionales y proporcionar incentivos tanto prácticos como financieros para la investigación en colaboración, el desarrollo conjunto y la adquisición de equipos y tecnología de defensa. Y además encontramos la nueva estructura de comando y control (MPCC) para mejorar la gestión de crisis de la UE, o el fortalecimiento de la cooperación de la UE con la OTAN en proyectos de siete áreas, incluida la ciberseguridad, los ejercicios conjuntos y la lucha contra el terrorismo (Madrid acogerá en este 2022 la Cumbre de la OTAN, en la que se aprobará un nuevo Concepto Estratégico).
Y si el gasto es el punto crítico para el desarrollo de estas y otras iniciativas de defensa compartidas, la creación de un ejército exigiría a los países miembros un esfuerzo aún mayor y, como señalan los expertos, gastar más y de forma mucho más eficiente.
Gastar más significa que los Estados miembros cumplan, para empezar, con lo aprobado en la cumbre de Gales de la OTAN en 2014 y asuman su compromiso de gastar en Defensa el 2% de su PIB para 2024. En estos momentos, tal y como consta en el informe anual de la Alianza correspondiente a 2020, el gasto militar de once de los 30 miembros de la OTAN (Francia, Noruega Eslovaquia, Polonia, Rumania, Lituania, Letonia y Estonia se han sumado a los cuatro que ya lo cumplían: Estados Unidos, Reino Unido y Grecia) superó 2% de su PIB, y en conjunto el pasado año la inversión en defensa de los 30 socios aumentó un 3,9%. Es una tendencia al alza para conseguir un objetivo del que, por ejemplo, aún está lejos España a pesar de haber invertido casi 1.500 millones más que en los doce meses anteriores (12.293 frente a 10.820), lo que en términos relativos equivale al 1,17% del PIB —en comparación con el 0,91% de 2019—, solo por delante de Eslovenia (1,10%), Bélgica (1,07%) y Luxemburgo (0,57%).
Y gastar de forma más eficiente implica que los miembros de la UE sean capaces de sacar mayor rendimiento a sus adquisiciones: los países de la UE representan colectivamente el segundo actor mundial que más gasta en defensa tras Estados Unidos, y sin embargo son mucho menos eficientes. Y es que la duplicación, el exceso de capacidad y las barreras a la licitación pública en materia de defensa suponen miles de millones de euros que no se pueden desaprovechar. Frente a esto la UE está tratando de proporcionar marcos e incentivos para la colaboración entre países que los permitan ser más eficientes y competitivos.
El debate sobre un ejército europeo único, sobre el que solo la UE decida, tiene aún muchas otras dudas fundamentales por tratar. “La falta de una cultura de defensa común entre los distintos miembros y las diferencias sobre qué países deben tener prioridad para el despliegue serian también importantes inconvenientes”, destaca Rangel, quien tampoco se olvida de otros grandes asuntos como la convivencia con los cuerpos de seguridad dependientes de los estados-nación o con organismos internacionales como la OTAN, quién lideraría y marcaría los objetivos de dicho ejército, cómo se mantendría el equilibro entre los intereses de unos países sin perjuicio de otros o cómo se reconciliarían las diferentes tradiciones y culturas estratégicas. Es evidente que, de seguir este camino, la Unión Europea necesitará muy buena voluntad de las partes y tiempo para desarrollar una estrategia que dé respuestas a estas y otras dudas. Un tiempo que corre en contra.
“El panorama geopolítico mundial es hoy muy diferente al del siglo XX. Los últimos acontecimientos ocurridos debido a la crisis entre Rusia y Ucrania, con la intervención activa en las conversaciones diplomáticas entre los EEUU, la OTAN y OSCE con Rusia, pero sin Europa, ha evidenciado que la Unión Europea no juega un papel a considerar. Esto significa claramente que Europa corre el riesgo de ser desplazada como actor internacional en los próximos años”, concluye Herrera.